Skrócenie terminu składania ofert w PZP
Stosownie do art. 138 ust. 2 pkt 2 Prawa zamówień publicznych (dalej: „p.z.p.”) termin składania ofert może zostać skrócony do 15 dni, jeżeli zachodzi „pilna potrzeba udzielenia zamówienia” a „skrócenie terminu składania ofert jest uzasadnione”.
Na wstępie zaznaczyć należy, iż prawodawca, tak polski, jak i unijny, wprowadzając przesłankę „pilnej potrzeby” oraz posługując się sformułowaniem warunkowym „jeżeli […] jest uzasadnione”, doprowadził do zafunkcjonowania aż dwóch klauzul generalnych, których dalsze doprecyzowanie pozostawił doktrynie oraz orzecznictwu. Zarówno „pilna potrzeba” jak fakt, że coś uznać można za „uzasadnione” stanowią pojęcia niedookreślone, a tym samym wprowadzona została uznaniowość, ponadto można uznać nawet, iż ustawodawca dozwala na swoisty luz decyzyjny, kształtując tym samym konstrukcję legislacyjną, którą potocznie nazwać można „wentylem bezpieczeństwa”.
Ustalenia treści przesłanek ocennych dokonuje się zasadniczo metodą kazuistyczną – każdorazowo, konieczne jest, aby organ orzekający, dokonał rozważnej oceny opierającej się nie tylko na brzmieniu normy, dotychczasowym orzecznictwie, czy nawet utrwalonych poglądach doktryny, ale aby przede wszystkim dopasował sposób interpretacji normy do okoliczności faktycznych i specyfiki konkretnej sprawy indywidualnej, a co za tym idzie dokonał dogłębnej oceny wszelkich aspektów postepowania.
Jakkolwiek doktryna i orzecznictwo, stosownie do zasady exceptiones non sunt extendae, podchodzi do omawianego wyjątku od wyznaczonych przez ustawodawcę minimalnych terminów składania ofert, raczej z wymaganą w takich sytuacjach ostrożnością – możliwe jest, jednakże skonstruowanie pewnych ogólnych przesłanek, w ramach których istnieje następnie możliwość „dopasowania” ich do okoliczności konkretnej sprawy dla celów uzasadnienia zaistnienia in concreto „pilnej potrzeby”:
- Wystąpienie pilnej potrzeby udzielenia zamówienia to sytuacja, gdy zastosowanie terminu składania ofert […] mogłoby prowadzić do powstania niekorzystnych dla zamawiającego skutków finansowych. Pilna potrzeba udzielenia zamówienia jest kategorią subiektywną, […]. Należy odróżnić „konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia” od „pilnej potrzeby udzielenia zamówienia”. Wymóg natychmiastowego wykonania zamówienia jest spełniony, gdy zachodzi potrzeba i konieczność realizacji zamówienia „szybciej niż pilnie” […]. Pilna potrzeba udzielenia zamówienia to podjęcie działań w zakresie koniecznym, ale niewymagającym działania „z dnia na dzień”, do ograniczenia skutków lub zapobieżenia skutkom wynikającym z sytuacji kryzysowej lub zapobieżenia im lub przyczyny leżącej po stronie zamawiającego, której wcześniej nie można było przewidzieć. (J. E. Nowicki [w:] Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2018, art. 43.);
- […] pilna potrzeba udzielenia zamówienia nie musi wynikać z okoliczności niezależnych od zamawiającego – może to więc być pilność, która wynika z okoliczności co najmniej możliwych do przywidzenia. Wniosek taki potwierdza motyw 46 preambuły dyrektywy 2014/25/UE, w którym wskazano na stworzenie zamawiającym możliwości skracania terminów składania ofert, oraz doprecyzowano, że „nie musi to być wyjątkowo pilna konieczność spowodowana okolicznościami, których instytucja zamawiająca nie może przewidzieć i których nie można jej przypisać”. (M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski, Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 138).
– z powyższego wynika przede wszystkim, że nie należy przesłanki „pilnej potrzeby” przyrównywać do przypadków siły wyższej, wszak może być to również okoliczność leżąca po stronie zamawiającego, którą zamawiający w dodatku był w stanie przewidzieć;
- […] możliwość skrócenia terminu z uwagi na pilną potrzebę udzielenia zamówienia dotyczy […] tzw. stanu pilnej konieczności, tj. sytuacji, w której konieczne jest przyspieszenie procedury z uzasadnionych przyczyn, w tym m.in. wynikających ze zwykłych błędów ludzkich […](np. […] w którym zamawiający nie dopilnował, aby opublikować ogłoszenie o zamówieniu w terminie umożliwiającym uwzględnienie minimalnych terminów składania ofert) […] zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy pilna potrzeba wynika z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, a także od tego, czy jej zaistnienia nie można było wcześniej przewidzieć. (M. Jaworska [w] red. M. Jaworska PZP, Legalis 2022 wyd 4 – komentarz do art. 138)
– w związku z powyższym dopuszczalne jest powoływanie się na zaniedbania organizacyjne, jednakże raczej należy rozumieć to w taki sposób, że przyczyna ma charakter rzeczywisty i nie wynika z zawinionej opieszałości.
- […] stwierdzić należy, iż interes wykonawcy, polegający na chęci uzyskania zysku, jest niewspółmierny w stosunku do interesu publicznego, którym jest konieczność zapewnienia porządku w gminie. W rozpoznawanej sprawie Izba podziela stanowisko zamawiającego co do potrzeby pilnego udzielenia zamówienia. Specyfika przedmiotu zamówienia (odbiór odpadów) przemawia za koniecznością zapewnienia ciągłego świadczenia tego typu usług, ponieważ przemawia za tym interes publiczny. (Postanowienie KIO z 8.07.2020 r., KIO/W 55/20, LEX nr 3092794.)
– w orzeczeniu wskazano na możliwość uzasadnienia pilnej potrzeby ze względu na zgodność z interesem publicznym,
- […] biorąc pod uwagę chociażby fakt, że pilna potrzeba udzielenia zamówienia pojawia się najczęściej na skutek zaniedbań ze strony zamawiającego, który z różnych powodów często zbyt późno wszczyna postępowanie. Sytuacja taka na pewno będzie spowodowana przez zamawiającego, ale nie można zaprzeczyć, że powoduje pilność udzielenia zamówienia, a więc spełnia warunek do skrócenia terminu składania wniosków czy ofert” (J. Pieróg, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, 2019).
Konkludując, zaznaczenia wymaga, iż wprowadzone przesłanki skrócenia terminu składania ofert mają charakter ocenny, a w związku z tym konieczne jest każdorazowe szczegółowe uwzględnienie okoliczności konkretnej sprawy. Ustawodawca nie wprowadza katalogu przesłanek uzasadniających odstąpienie od „zwykłego” terminu składania ofert, ponadto nie egzemplifikuje przesłanek skrócenia terminu – każdorazowo zatem konieczne jest uzasadnienie, iż in concreto zachodzi „pilna potrzeba”. Szczególnie zasadne wydają się argumenty dotyczące niekorzystnych skutków finansowych, które w związku z zastosowaniem terminu „podstawowego” mógłby ponieść zamawiający, ponadto należy pamiętać, iż nie należy utożsamiać „pilnej potrzeby” z siłą wyższą, co oznacza możliwość powoływania się na okoliczności wynikające z prowadzenia działalności według określonego planu, znanego zamawiającemu i charakterystycznego dla specyfiki prowadzonej przez niego działalności, tym bardziej, że możliwe jest podnoszenie nadto braku stosownych warunków organizacyjnych, a nawet zwyczajnego błędu organizacyjnego po stronie zamawiającego.